李健委員：
您提出的“關(guān)于提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的提案”已收悉。經(jīng)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與市自然資源和規(guī)劃局、市財(cái)政局認(rèn)真研究，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、立足我市農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)思路
?。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，需要從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)兩方面發(fā)力。我市作為農(nóng)業(yè)與產(chǎn)糧大市，面臨“大而不強(qiáng)”的困境，核心問(wèn)題在于農(nóng)田質(zhì)量與經(jīng)營(yíng)模式。具體而言，農(nóng)產(chǎn)品雖豐富但品質(zhì)欠佳，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游薄弱，與“農(nóng)頭工尾”“糧頭食尾”的發(fā)展目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。此困境根源在于農(nóng)田分散、質(zhì)量不高及經(jīng)營(yíng)水平低下。盡管近年來(lái)已建設(shè)935萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，占耕地面積的78.4%，但仍面臨三大挑戰(zhàn)：一是宜機(jī)化水平低，受地形復(fù)雜及歷史承包方式影響，田塊小而分散；二是土壤地力維護(hù)不足，長(zhǎng)期缺乏科學(xué)管理導(dǎo)致土壤結(jié)構(gòu)失衡；三是以往高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入有限，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且維護(hù)不善，加之分散經(jīng)營(yíng)，難以滿足加工企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化需求，深加工發(fā)展受限。因此，調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)思路，需從提升農(nóng)田質(zhì)量與優(yōu)化經(jīng)營(yíng)模式兩方面著手。
?。ǘ┑胤截?cái)力不強(qiáng)，需要“投融建運(yùn)管”一體化市場(chǎng)運(yùn)作。我市作為承載著深厚革命歷史傳統(tǒng)的老區(qū)和重要的糧食生產(chǎn)基地，其財(cái)政運(yùn)行高度依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。近年來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)放緩、減稅降費(fèi)政策實(shí)施以及新冠疫情的持續(xù)沖擊，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)顯著放緩，給財(cái)政帶來(lái)了前所未有的壓力。針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)的建設(shè)需求，若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的資金籌措與建設(shè)管理模式—即地方政府配套投入、縣（區(qū)）政府作為建設(shè)主體、村級(jí)組織負(fù)責(zé)后期管護(hù)，將面臨兩大資金難題：首先，市縣兩級(jí)財(cái)政難以獨(dú)自承擔(dān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所需的高額投入。據(jù)估算，要實(shí)現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連，旱能澆、澇能排”的現(xiàn)代化農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，平原地區(qū)每畝投資需求約4000元，丘陵山區(qū)則高達(dá)5000元。在當(dāng)前中央和省財(cái)政補(bǔ)助政策下，市縣兩級(jí)需自籌資金2200-3200元/畝，這對(duì)本就緊張的地方財(cái)政而言，無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)。若依賴縣區(qū)政府為主體進(jìn)行融資發(fā)債，不僅會(huì)加劇已有的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還可能影響地方財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)健。其次，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱，難以確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后的持續(xù)管護(hù)投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，我市雖有3138個(gè)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性收益，但仍有81個(gè)村無(wú)收益，且大部分村莊的經(jīng)營(yíng)性收入集中在較低水平，特別是以糧食生產(chǎn)為主的村莊，其集體經(jīng)濟(jì)更為脆弱。若將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田直接交由村集體管理，而缺乏規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的參與，按照“誰(shuí)使用，誰(shuí)收益，誰(shuí)管護(hù)”的原則，機(jī)井、滴灌、噴灌等關(guān)鍵設(shè)施的維護(hù)責(zé)任將直接落在行政村肩上。鑒于多數(shù)村莊難以自籌足夠的管護(hù)資金，已建設(shè)施的長(zhǎng)期維護(hù)與良好運(yùn)行狀態(tài)將面臨嚴(yán)重威脅。因此，我市亟需探索并實(shí)施“投融建運(yùn)管”一體化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，以有效破解當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的資金瓶頸與管護(hù)難題。
?。ㄈ┓N糧收益不高，需要做好從農(nóng)田到餐桌的后半篇文章。當(dāng)前，盡管我市水稻平均畝產(chǎn)量穩(wěn)定在580公斤左右，但由于水稻品種繁多且品質(zhì)不穩(wěn)定，導(dǎo)致品牌競(jìng)爭(zhēng)力弱，大部分稻谷只能以國(guó)家小麥托市收購(gòu)價(jià)1.28元/斤的低價(jià)位出售，畝均產(chǎn)值僅達(dá)到1484元。這一現(xiàn)狀下，種糧大戶的畝均收益僅為564元（產(chǎn)值1484元扣除生產(chǎn)成本920元后），而一般農(nóng)戶的畝均收益也不過(guò)814元（產(chǎn)值1484元扣除生產(chǎn)成本670元后），收益水平亟待提升。更深層次的問(wèn)題在于，我市水稻產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期停留在原材料銷售階段，未能有效涉足產(chǎn)品加工領(lǐng)域，導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接不暢。為了改變這一現(xiàn)狀，我市成功招引正大集團(tuán)等行業(yè)龍頭企業(yè)落地，利用其資金、技術(shù)、品牌和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步延伸、補(bǔ)充和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。同時(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)化為綠色食品和工業(yè)品，并利用龍頭企業(yè)的品牌影響力和銷售渠道，確保加工生產(chǎn)過(guò)程的稅收留在當(dāng)?shù)?，訂單帶?lái)的增收惠及農(nóng)民，從而實(shí)現(xiàn)“政府提供保障支持、企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)民參與收益”的三位一體共富模式。
二、圍繞打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，實(shí)施“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)+百萬(wàn)畝綠洲米業(yè)工程”建設(shè)
?。ㄒ唬┮?guī)劃設(shè)計(jì)體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)。為提升規(guī)劃系統(tǒng)性、可行性水平，把好建設(shè)質(zhì)量的第一道關(guān)，具體操作中做了兩方面創(chuàng)新。一是創(chuàng)新統(tǒng)籌部門。改變以往農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的做法，由自然資源規(guī)劃部門牽頭負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌進(jìn)行規(guī)劃。一方面，產(chǎn)生指標(biāo)。自然資源部門對(duì)新增耕地指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)、產(chǎn)能指標(biāo)等測(cè)算結(jié)果，是金融機(jī)構(gòu)衡量還款能力的重要依據(jù)。另一方面，歸攏項(xiàng)目。自然資源部門作為項(xiàng)目用地審批部門可以統(tǒng)籌全域土地整治、耕地占補(bǔ)平衡、地方公路建設(shè)、灌區(qū)改造、氣象設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、林業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目，一攬子設(shè)計(jì)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)中，發(fā)揮項(xiàng)目聚合作用。二是創(chuàng)新設(shè)計(jì)導(dǎo)向。不追求設(shè)計(jì)單位高大上、設(shè)計(jì)內(nèi)容高精尖，只追求合理設(shè)計(jì)，以滿足當(dāng)?shù)刈匀坏乩韺?shí)際和運(yùn)營(yíng)單位農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要為導(dǎo)向，確?！皩?shí)戰(zhàn)實(shí)用”。主要做法是多方聽取意見、落實(shí)問(wèn)計(jì)于民，堅(jiān)持同時(shí)聽取運(yùn)營(yíng)主體正大集團(tuán)的意見、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和建設(shè)主體的意見、村委會(huì)和村民代表的意見。從而實(shí)現(xiàn)：土地平整遵循現(xiàn)有道路、溝渠自然肌理，有效區(qū)分平原區(qū)水田、水澆地、丘陵地，結(jié)合地形和地類，確定田塊歸并規(guī)模，如，考慮水稻生產(chǎn)實(shí)際情況和建設(shè)成本，平原區(qū)水田規(guī)模在30-50畝左右，丘陵地在20畝左右，能保證機(jī)械化作業(yè)即可；灌溉工程“平戰(zhàn)結(jié)合”，優(yōu)先利用地表水，合理規(guī)劃配套機(jī)井作為備用水源，保障極端干旱條件下的灌溉需求，因地制宜配套管灌、噴灌、滴灌等工程；加強(qiáng)田間智能化建設(shè)，數(shù)字賦能，建立“四情”（苗情、墑情、蟲情、災(zāi)情）信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)、田間氣象及環(huán)境綜合信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)、田間視頻監(jiān)控信息平臺(tái)、水質(zhì)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)、地下水位監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為科學(xué)運(yùn)營(yíng)布好“神經(jīng)系統(tǒng)”。
目前，全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃范圍593萬(wàn)畝，重點(diǎn)打造6縣區(qū)規(guī)模348萬(wàn)畝示范區(qū)，劃分為4個(gè)片區(qū)（平橋羅山豫南水鄉(xiāng)觀光農(nóng)業(yè)示范片區(qū)、息縣淮濱平原糧油生產(chǎn)基地片區(qū)、潢川種養(yǎng)一體化高效農(nóng)業(yè)示范片區(qū)、固始產(chǎn)供銷一體化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范片區(qū)），計(jì)劃3年內(nèi)全部建成。
（二）創(chuàng)新融資增投入。為落實(shí)每畝4000元的投入，采取發(fā)揮國(guó)有平臺(tái)公司要素整合作用，在不增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，各縣區(qū)平臺(tái)公司組織申貸、爭(zhēng)取合作銀行部門低利率支持，“政策補(bǔ)貼+運(yùn)營(yíng)收益”還本付息,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)貸統(tǒng)還。一是統(tǒng)一流程，保障融資落地。市財(cái)政局牽頭，在組織各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（代表建設(shè)主體）、正大集團(tuán)（代表運(yùn)營(yíng)主體）、平臺(tái)公司（代表承貸主體）共同研討的基礎(chǔ)上，制定全市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)融資工作導(dǎo)則，算清收支平衡方案，規(guī)范申貸和流程、還款來(lái)源與還款流程。二是優(yōu)選合作，降低融資成本。本著盡量把貸款期限延長(zhǎng)、把利率降低的原則，市財(cái)政局在全市范圍內(nèi)優(yōu)選農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行作為項(xiàng)目貸款銀行，提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、利率優(yōu)惠的政策性貸款，貸款期限按最長(zhǎng)期限25年，年化利率3.6-3.8%，實(shí)行“綠色通道”政策，簡(jiǎn)化貸款審批流程。三是統(tǒng)一分利，穩(wěn)定盈利環(huán)境。項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)主體與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶或當(dāng)?shù)剞r(nóng)民等經(jīng)營(yíng)主體簽訂租賃合同，按照“先付錢、后種地，不付錢、不種地”原則，由經(jīng)營(yíng)主體按年交付租金，每年每畝租金大約750元左右（含土地流轉(zhuǎn)費(fèi)不超過(guò)600元、績(jī)效管理費(fèi)30-50元、項(xiàng)目建設(shè)貸款本息約100元）。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府協(xié)助收取本轄區(qū)內(nèi)租金。其中貸款本息交付承貸主體用于還款，績(jī)效管理費(fèi)交付村集體經(jīng)濟(jì)組織用于土地流轉(zhuǎn)等服務(wù)；土地流轉(zhuǎn)費(fèi)以村為單位核發(fā)，全部發(fā)放到承包農(nóng)戶，村集體經(jīng)濟(jì)組織不得截留。
?。ㄈ┮婪鬓D(zhuǎn)擴(kuò)規(guī)模?，F(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)要求平整土地盡量集中連片，土地流轉(zhuǎn)是決定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)成色的關(guān)鍵，更是保障后期發(fā)揮效益的關(guān)鍵。在示范區(qū)建設(shè)過(guò)程中，我們堅(jiān)持“先流轉(zhuǎn)、后建設(shè)”，創(chuàng)新承包地“三權(quán)分置”形式，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，改變“小田割據(jù)”，實(shí)現(xiàn)“一戶一田，小田并大田”。關(guān)鍵做法有三：一是堅(jiān)持四條原則。始終堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，尊重群眾意愿，保護(hù)群眾利益，帶著大戶一起干，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。二是合理劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)。根據(jù)調(diào)查摸底結(jié)果，通過(guò)“四議兩公開”程序，在村民組范圍內(nèi)，按照“先選地、再劃區(qū)”，相對(duì)集中劃分自種區(qū)、租種區(qū)和預(yù)留區(qū)。自種區(qū)優(yōu)先選擇地理位置好，路、渠、井等基礎(chǔ)設(shè)施好的塊地劃定。自種意愿強(qiáng)烈的農(nóng)戶，按照“一戶一田、小田并大田“方案，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)置換，在自種區(qū)集中連片經(jīng)營(yíng)。租種區(qū)用于農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。避開群眾生活所需的菜地、小果園、房前屋后的自留地等。預(yù)留區(qū)與相關(guān)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在合同中約定，從租種區(qū)中劃定，預(yù)留給由于特殊原因有重新種地意愿的農(nóng)戶，保證農(nóng)民權(quán)益。三是嚴(yán)把程序關(guān)。自愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)委托或者出租的方式，集中到村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給縣級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司。對(duì)于自行流轉(zhuǎn)、沒(méi)有備案的種糧大戶，引導(dǎo)農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)簽流轉(zhuǎn)合同，村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給縣級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司。縣級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司與涉農(nóng)企業(yè)、種植大戶等經(jīng)營(yíng)主體簽訂合同，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門參照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部土地出租示范合同文本，結(jié)合實(shí)際，制定適用于不同場(chǎng)景的全市統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)示范文本，并指導(dǎo)規(guī)范簽訂。鄉(xiāng)村兩級(jí)和縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門全過(guò)程監(jiān)督，確保程序合規(guī)、合同合法。
?。ㄋ模┙ㄟ\(yùn)管一體提質(zhì)量。按照市級(jí)統(tǒng)籌、縣區(qū)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的原則，采取“EPC”+O+監(jiān)理”的模式，嚴(yán)格按照市級(jí)統(tǒng)一制定的工作導(dǎo)則和各項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃開展建設(shè)，確保建一片成一片。關(guān)鍵舉措有：一是采取“EPC”+O+監(jiān)理”，優(yōu)選施工隊(duì)伍。把施工隊(duì)伍的推薦權(quán)交給所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由其推薦2家當(dāng)?shù)刈?cè)有資質(zhì)的企業(yè)，縣（區(qū)）把關(guān)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體自行選擇，主要承擔(dān)土地平整及溝渠建設(shè)等簡(jiǎn)易工程，確保工程稅收留在當(dāng)?shù)?。同時(shí)，壓實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）項(xiàng)目監(jiān)理責(zé)任，工程質(zhì)量和施工進(jìn)度由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和監(jiān)理共同簽字確認(rèn)。二是強(qiáng)化施工監(jiān)理。堅(jiān)持建設(shè)主體、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、正大集團(tuán)等運(yùn)營(yíng)主體、小麥水稻種植專家、種糧大戶、鄉(xiāng)村干部群眾代表等七支隊(duì)伍對(duì)工程質(zhì)量齊抓共管，共同監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作、公開公示。三是聚焦實(shí)用科學(xué)施工。加強(qiáng)建設(shè)單位和運(yùn)營(yíng)單位間的溝通協(xié)調(diào)，平整土地不盲目追求大田快、不破壞熟土層，以能進(jìn)收割機(jī)械為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜。土地平整按照區(qū)域挖填平衡原則，剝離土就地就近堆放，在土地平整壓實(shí)后進(jìn)行表土回填。土壤改良工程結(jié)合運(yùn)營(yíng)主體種植需求，科學(xué)合理組織施工。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源兩部門聯(lián)合制定建設(shè)導(dǎo)則，向各縣（區(qū)）派出技術(shù)指導(dǎo)組，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，檢查監(jiān)理日志，確保既不簡(jiǎn)化程序、偷工減料，又不拔高標(biāo)準(zhǔn)，搞形象工程。目前，2023年51萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)已基本完工。
?。ㄎ澹┦痉哆\(yùn)營(yíng)帶共富。堅(jiān)持以正大運(yùn)營(yíng)做引領(lǐng)，其他經(jīng)營(yíng)主體廣泛參與，通過(guò)規(guī)模化托管、優(yōu)質(zhì)化運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)利農(nóng)民、利企業(yè)、利國(guó)家。一是與正大集團(tuán)合作實(shí)施的百萬(wàn)畝綠洲米業(yè)工程做示范。由正大集團(tuán)通過(guò)“EPC+O”方式參與實(shí)施100萬(wàn)畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)，并示范運(yùn)營(yíng)20萬(wàn)畝，帶動(dòng)80萬(wàn)畝合作運(yùn)營(yíng)。其中，2023年正大集團(tuán)直接運(yùn)營(yíng)12.2萬(wàn)畝。二是支持其他知名企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)帶動(dòng)更多鄉(xiāng)村。目前，正大集團(tuán)后續(xù)投入40億-60億的產(chǎn)業(yè)布局，導(dǎo)入水稻育種、育秧工廠、機(jī)械種植、田間管理、統(tǒng)一收儲(chǔ)、銷售加工、數(shù)字賦能等企業(yè)，以及秸稈回收、種養(yǎng)循環(huán)等產(chǎn)業(yè)，形成優(yōu)質(zhì)稻米全產(chǎn)業(yè)鏈條。農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)收租金、就地務(wù)工、合作社一起干等方式增加收入。全市還招引了中糧集團(tuán)、中發(fā)投集團(tuán)、京東集團(tuán)、北大荒、融通集團(tuán)、等國(guó)內(nèi)知名農(nóng)業(yè)企業(yè)和本土農(nóng)業(yè)知名企業(yè)共同參與示范區(qū)的運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)其與正大集團(tuán)合作，按照正大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，帶動(dòng)更多鄉(xiāng)村參與。村集體獲得每畝地30至50元的服務(wù)費(fèi)，按每村3000畝地，村集體有10萬(wàn)至15萬(wàn)的收入，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)收入。
衷心感謝您對(duì)三農(nóng)事業(yè)的關(guān)心支持，歡迎您繼續(xù)對(duì)我們的工作給予監(jiān)督和指導(dǎo)。
主辦單位：市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 張歡歡0376-6653732
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2024年10月8日